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英国慈善,靠法律,更靠自律

2017-07-23   来源:未知   点击:91
  过去的2015年势必在中国慈善事业进程中留下特殊的记忆,因为在这一年的10月份,蹉跎10年的《中华人民共和国慈善法(草案)》终于经过全国人大审议并公开征求意见,虽然正式出台时间未知,虽然内容还有很多争议。但终究我国慈善领域迎来这一部专门的基本大法是值得庆祝的,有人说它代表着政府对于慈善事业的重视;有人说它是一个社会的慈善事业发展进步的象征;还有人说它昭示着我国今后慈善事业的健康发展。无论如何,我国《慈善法》的出台,以及在未来的不断修订,都还有很长的路要走。
  
  英国作为全世界最早出台慈善法的国家,距今已有整整415年的历史。在这漫长的过程中,同样经历了无数争议和修订,在我国慈善事业不断探索前进之时,可作一些参考。
  
  2016年1月27日,由北师大中国公益研究院与英国驻华使馆共同主办的“中英慈善法专题研讨会”上,来自英国慈善委员会国际合作处负责人kenneth dibble 讲述了英国慈善法的进程,以及目前英国慈善领域的发展现状,正好满足了我们这一需要。
  
  首先,来看看英国慈善法的发展进程……
  
  作为老牌资本主义国家,16世纪的英国无论在经济发展、政治制度及文化思想方面均发生了巨大而深刻的变化,在资本原始积累过程中社会矛盾日益突出,大量慈善组织和公益团体随之涌现,1601年英国出台了世界上第一部规范慈善事业的法律《慈善用途法》(又称《伊丽莎白一世法》)。这部法律开创性的意义就在于第一次在法律中明确了慈善事业的主要范围,列举了公益慈善行为包括:
  
  1.救济老年人、弱者和穷人;
  
  2.照料病人、受重伤的士兵和水手;
  
  3.兴办义学和赞助大学里的学者;
  
  4.修理桥梁、码头、避难所、道路、教堂、海堤和大道;
  
  5.教育孤儿;
  
  6.兴办和支持劳动教养院;
  
  7.帮助穷苦的女仆成婚;支持、资助年轻的商人、手艺人和体弱年衰者;
  
  8.援助囚犯赎身;
  
  9.救济交不起税的贫困居民等。
  
  虽然没有精确概述,但是它却开创性的勾勒出了慈善活动的框架。
  
  如果说1601年的慈善法对慈善事业描述较为笼统,那么此后在1891年,英国议会上院审议“特殊用途所得税专员帕姆萨尔”一案中,麦克纳坦爵士对于英国慈善事业做了简明扼要的归纳,他根据1601年慈善法的规定,提出了四大慈善事业目的:1、扶贫济困;2、推动教育进步;3、促进宗教发展;4、任何惠及社区的其他目的。这一新概念的提出,既形象的为公众描述了慈善事业是什么,又丰富了慈善事业的内涵。此后很长一段时间,人们更多的采用这一概念。
  
  经过第二次世界大战,英国进入后工业时代,为了缓解财富集中于少数人手中而导致的社会矛盾,英国建立了一整套社会福利制度,民间的社会慈善事业也得到了长足发展,且涉及领域越来越广,慈善组织与其他非营利组织,逐渐成为了独立于政府和企业之外的第三部门,并得到了社会的广泛认可。
  
  随着慈善组织活动领域扩大,深入普通民众的日常生活并得到深刻认同后,英国慈善事业迎来快速发展期,1954年英国制定《慈善信托法》和《娱乐慈善法》等法律法规,此后,相继于1960年、1962年、1993年对慈善法进行修订,但这三次的修订只是在原有慈善法的基础上新增一些规定或做补充,没有太多革命性的改变。
  
  进入21世纪后,英国政府和议会认识到,现行的慈善法已经无法应对英国民间慈善组织迅速发展的局面,无法成为有效管理,保护和实现可持续发展的法律依据,因此从2001年7月开始,布莱尔政府开始对1993年修订的慈善法进行再次修订。在公开透明的原则下,2006年,最新的慈善法公布,在多方面实现了大胆的改革创新,于2011年进行小范围修订后一直沿用至今。
  
  说了这么多,我们一起看看英国2006年修订慈善法主要内容及创新之处来。
  
  第一,首次对慈善进行法律定义
  
  英国2006年新修订的慈善法定义,只有那些为公众利益服务的具备慈善目的的事业才能被认可为民间公益性事业。具体包含的有:
  
  1.扶贫与防止贫困发生的事业;
  
  2.发展教育的事业;
  
  3.促进宗教的事业;
  
  4.促进健康和拯救生命的事业;
  
  5.推进公民意识和社区发展的事业;
  
  6.促进艺术、文化、历史遗产保护和科学的事业,发展业余体育运动的事业;
  
  7.促进人权、解决冲突、提倡和解以及促进不同宗教与种族之间和谐、平等与多样性的事业;
  
  8.保护与改善环境的事业;
  
  9.扶持需要帮助的青年人、老年人、病人、残疾人、穷人或者其他弱势群体的事业;
  
  10.促进动物福利的事业;
  
  11.助于提高皇家武装部队效率的事业和其他符合本法律相关条款规定的事业。
  
  第二,重新规定慈善组织注册条件
  
  英国对于慈善组织的注册一般都要满足四个条件:
  
  1.具有法律上认可的慈善目的和对象;
  
  2.不能与其他慈善组织的工作重复;
  
  3.慈善组织必须有自己的章程;
  
  4.理事会成员可直接受雇于慈善组织,但不能有其他商业目的。
  
  而一旦注册成功,慈善组织的理事会、理事必须保证所有资源和活动直接指向慈善目的。但此前的慈善法规定,年收入在1000英镑以下的慈善组织,可以免于注册,而一些具有豁免或者其他特定的慈善组织也可免于注册,但是在实际过程中发现很多年收入在5000英镑以下的慈善组织由于人力物力开支,很难完成注册手续,而一些具有豁免的慈善组织却由于不注册而存在监管漏洞,于是2006年新修订的慈善法规定:年收入在5000英镑以下的慈善组织,可免于注册,并要对分布广泛的小型慈善组织帮助和扶持。而对于之前具有豁免的慈善组织,年收入超过10万英镑,且相应的监管机构已经不存在,则必须在慈善委员会履行注册手续。
  
  第三,首次明确慈善委员会的法律地位
  
  慈善委员会成立于1853年,虽一直作为官方对民间慈善组织监管机构,但是始终没有明确其法律地位。2006年修订的慈善法规定首次明确了慈善委员会的法律地位,该委员会独立于政府运作,最终向英国议会负责。相应政府部门只具有知情权而已。
  
  慈善委员会具有四项职能:
  
  1.对符合条件的慈善组织进行登记注册;
  
  2.对在慈善委员会登记或者没有登记需要帮助的慈善组织提供信息、技术、法律政策咨询等方面的支持;
  
  3.对在慈善委员会登记的慈善组织按照不同规模进行相应的监管;
  
  4.对在管理或公共资源上由违反法律嫌疑的慈善组织进行调查。
  
  第四,慈善委员会选择性监管
  
  慈善委员会对于年收入在5000英镑以下的小慈善组织,并不予以注册登记,也就没有年度审查或监管,只有在接到对此类组织的违法投诉时,才会对其进行监管,而对于年收入在5000英镑及以上的慈善组织才会进行注册登记,并每年提交年度报告,包括财务及活动明晰,而年收入在1000万以上的慈善组织,是慈善委员会监管的重点,不仅要注册登记,进行详细的年度检查,慈善委员会还可以随时对其进行了解,甚至到组织中进行访问。一旦发现违法行为,可以联通议会及警方对其财务进行冻结,免除慈善受托人职务,甚至将该慈善组织交由委员会认定的其他慈善组织接管。
  
  第五,公营受托保管人
  
  英国慈善法规定,公营受托保管人作为独立法人,具有在慈善法规定的条件下担任慈善信托的受托人,如果慈善委员会认为某慈善组织的管理存在不当或者错误行为时,可以通过命令将该组织信托的财产交给公营受托保管人,但是他们对接受的信托财产不具备管理权力。
  
  第六,设立慈善申诉法庭,保护慈善组织合法权益
  
  慈善委员会对于慈善组织进行监管,而慈善组织对于慈善委员会作出的决定如果有异议,在之前都是通过向高等法院申诉这一途径进行维权,但却经常出现因高等法院业务繁忙而无法及时对慈善组织的申诉作出回应,2006年新修订的慈善法提出设立“慈善申诉法庭”,把它作为民间公益性组织上诉的第一受理机构。新法包括了专门的条款和附则,详细地规定了该法庭的机构、人员、职能、经费来源、工作程序以及该法庭与高等法院和检察机关的关系。法律规定:民间公益性组织可以就主管机关――慈善委员会的“任何决定”首先向慈善申诉法庭进行申诉,如果慈善申诉法庭做出了决定而民间公益性组织仍然不服,可以继续上诉到高等法院。政府有关部门预计:绝大多数的申述都会在申诉法庭获得解决。这样既可以更好地维护民间公益性组织的权益,也减轻了高等法院的工作压力,提高了公共司法机关的效率。
  
  第七,限定慈善组织的土地使用
  
  2006年新修订的英国慈善法规定,未经法院或慈善委员会审议通过的情况下,任何慈善组织持有的任何土地均不得出卖、出租或进行其他类似方式的处置。
  
  第八,引入全新的民间公益行组织形式:慈善公司组织
  
  目前英国民间公益性组织由多种组织形式,常见的三类标准组织为慈善信托机构、社团和慈善公司。而随着慈善事业的发展,许多民间慈善机构采取“双重注册”模式,即在注册成为慈善组织的同时,又依照英国的《公司法》注册成为公共有限责任公司,以期能够更好的利用社会资源。
  
  对于此类模式,2006年修订的英国慈善法对慈善公司组织进行法律定义,即一种专门为英国民间公益行组织涉及的具有正式法律地位的公司式组织形式。公司组织内部大纲中的目的条款的修改,及对公司组织内有关财产的使用或运用方式条款的修改,都必须经过慈善委员会事先同意。慈善公司需注明商号以及慈善性质,慈善委员会可以指定审计人员对慈善公司的经营状况及账目进行调查和审计。
  
  第九,统一募捐许可制度,规范民间慈善组织募捐活动
  
  英国民间慈善组织向公众直接进行募捐通常有“在公共场所募捐”及“挨家挨户上门募捐”两种方式,之前的慈善法将慈善组织的募捐执照的发证权交与地方政府自行审核。而2006年新慈善法统一了募捐执照的发放,全部由慈善委员会审核发放,而地方政府权限则变更为为已经获得公共场所募捐执照的慈善组织签发地方募捐许可,该许可旨在调剂当地不同慈善组织募捐活动的时间和场地,避免募捐活动过于集中。
  
  英国慈善事业发展现状
  
  第一,职业募捐人文化
  
  在谈到目前英国慈善事业发展状况时,Kenneth dibble表示英国目前有一个职业募捐人的商业性机构,他们作为专业的筹款团队,可以通过与慈善组织签订协议,代替慈善组织进行募捐活动,他们并不等同于中国慈善组织内部的筹资团队,而是完全独立的商业机构,在相关法律规定内,职业募捐人会与慈善组织以协议形式签订募款回报,并将此协议向公众公开。
  
  第二,募捐靠自律
  
  Kenneth dibble在谈到英国目前募捐活动时,表示虽然有统一的公开募捐证书审核以及地方募捐活动审批,但都是对慈善组织筹备募捐活动进行监管,而一旦慈善组织具有募捐资格后,对于在募捐过程中如何实际操作,基本都是靠自律,无论是慈善组织自己进行募捐,或者交由职业募捐人进行代为募款,并没有法律进行约束。
  
  而目前英国有三个非政府性机构,分别是:
  
  1.募捐标准委员会,职能是监测并评判公众投诉,同时协同慈善部门提高募捐行为标准;
  
  2.募捐协会,即由职业募捐人组成的协会,主要是编写并出版募捐行为准则,同时对募捐标准委员会作出的评判进行评估;
  
  13:51:54
  
  菲菲 2016/3/17 13:51:54
  
  3.公开募捐监管协会,主要是对公共场所募捐及上门募捐进行监管。但作为非官方组织,他们本身没有具备法律效力的监管权利。
  
  第三,慈善信托逐渐演变
  
  慈善信托在英国已经走过了将近100年的历史,最开始,英国立法明确规定,对于任何形式的慈善信托的资产,必须将其中三分之二用于投资安全的政府债券、国债,而剩下的三分之一可投资于有一定风险的股票;此后出台《受托人投资法》,规定对于慈善信托的资产,可实行一半投资逾安全的政府债券、国债,另一半投资于由一定风险的股票;而从1961年开始,为了能够让慈善信托更好的获得市场回报的情况下,慈善委员会出台相应文件,允许慈善信托的资产的三分之二用于投资有一定风险但回报更高的股票,而剩下的三分之一用于投资安全但回报较低的政府债券、国债;此后经过2000年出台《信托人投资及行业保护法》,对于慈善受托人的投资模式,不再进行限制,给予足够信任,让慈善资产逐渐升值。
  
  第四,网络募捐,暂无法律限制
  
  在谈及随着互联网的高速发展,而出现的利用互联网进行公开募捐的行为,kenneh dibble表示,目前英国的慈善法以及慈善委员会对于利用互联网发起的网络募捐活动,并没有任何法律规定,而对于发起网络募捐的主体资格也没有任何限制。

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